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PPP項目如何帶著“鐐銬”起舞
發布時間:2016-9-22 16:01:23 點擊次數:13366

2016年08月22日   來源:中國政府采購報 

  當前,PPP模式下的政府采購成為一個熱點話題,其操作流程、法律適用等問題備受關注。筆者擬針對杭紹臺高速公路(臺州段)PPP項目政府采購實踐情況及存在的問題進行分析,希望為PPP政府采購工作提供借鑒。

  項目概況

  杭紹臺高速公路臺州段主線長44.55KM,設計雙向四車道設計速度100km/h的一級高速公路標準。項目總投資約86.3億元。項目資本金占總投資的35%,即約30.2億元,其中政府出資9億元,社會資本出資21.2億元。特許經營期分為4年建設期和為期30年的運營期(含收費期)。招標范圍為杭紹臺高速公路(臺州段)PPP項目的社會資本,負責項目的投資、建設、建成后的特許經營管理維護等。該項目列入浙江省財政廳PPP項目庫和省發改委第一批PPP項目庫。

  臺州市人民政府授權臺州市杭紹臺高速公路有限公司作為杭紹臺高速公路臺州段項目PPP工作的實施機構。在PPP項目運作模式下,臺州市杭紹臺高速公路有限公司與社會資本方簽署PPP服務協議,共同成立了SPV公司,籌資項目資本金,按期分批注入SPV公司。

  杭紹臺高速公路(臺州段)PPP項目前期經財政部門物有所值評價和財政承受能力驗證,并報市政府審核通過后,正式納入政府采購程序。2015年9月8日,發布招標資格預審公告;9月29日,共7家企業(其中4家為聯合體)報名,其中6家企業通過了資格預審;10月12日-13日組織召開了采購前答疑會;10月21日發布公開招標公告;11月17日開標,因有效投標人不足三家予以廢標,報市政府討論同意后,經財政部門審批改為競爭性磋商方式重新組織采購;11月30日,發布競爭性磋商采購公告,于12月18日開標,共2家企業參與,經磋商評審,最終,上?;A設施建設發展有限公司和上海隧道工程有限公司(聯合體)中標。

  突出問題及處理對策

  法律適用問題

  難題之一:法律法規以誰為據

  本項目既有社會資本,又有施工總承包。當前,PPP項目采購主要適用兩套法律體系,一是《招標投標法》及《招標投標法實施條例》,二是《政府采購法》及《政府采購法實施條例》。社會資本屬于服務類項目,應依據《政府采購法》及相關制度;而施工總承包若進行招標,應依據《招標投標法》及相關制度。假如兩者合在一起采購,到底適用哪部法律,尚無明確規定。

  難題之二:部門規章存在沖突

  發改委、財政部均出臺了PPP有關文件,其對PPP項目的定性和具體實施程序等存在一些不一致的地方。如,發改委以項目審批為邏輯起點,更多地認為PPP項目是一種審批關系;而財政部從政府采購角度來看待PPP模式,認為在PPP模式下,政府和社會資本間仍是采購合同關系;發改委僅對PPP項目提出了原則性的要求,并沒有詳細的操作方案,財政部對PPP項目從項目選擇到操作流程作了全面、詳細的規定,可操作性更強。

  本項目由項目實施機構提出要求納入政府采購,項目內容申報時即包括社會資本和項目施工總承包。項目實施機構報有關部門審批時,相關部門均未明確表態該項目是適用《政府采購法》及其制度還是適用《招標投標法》及其制度,財政部門在受理申報時,考慮到該項目以社會資本采購為主,且項目需要最多9億元的財政性資金投入,因此認為可以執行政府采購程序。然而考慮到建設工程總承包,采用了公開招標采購方式,在執行《政府采購法》相關程序的同時,要求盡量避免與《招標投標法》沖突。

  “兩招并一招”問題

  依據相關法律法規,已經招標的特許經營項目可以不再進行招標,即PPP項目的社會資本和施工總承包可以一并招標。然而,這在實際操作中卻難以執行。究其原因,PPP項目的社會資本特別是一些具有施工承包背景的社會資本,參與采購活動的初衷就是希望在項目建設中享受施工總承包的商業回報,以此平衡投資收益和風險。而本項目從實施機構申報時,就計劃通過社會資本和施工總承包一次性招標采購的方式,解決PPP項目投資收益回報率較低的問題。

  關于“兩招并一招”的法律適用問題,《招標投標法實施條例》第九條規定,已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的,可不再進行招標。也就是說,如果特許經營項目投資人是通過招標方式選定的,且能夠自行建設、生產或提供,投資人可直接承擔施工建設等。本項目投資人和施工總承包一次性招標,符合該項規定。

  然而,此前,省發改委為本項目出具的《初步設計方案批復函》要求“項目業主應按照招投標法律法規的規定和行業管理的要求組織開展施工、監理等招投標工作”,否定了前期項目準備階段“兩招并一招”的方案。為了不與該批復函產生沖突,本項目的第二次招標采用了社會資本和工程施工總承包相分離的方式,即先招社會資本,再招工程施工,第二次社會資本招標采用了競爭性磋商采購方式,施工則根據《招標投標法》及其相關制度執行。不過,這也相對降低了社會資本參與的積極性。

  評分標準問題

  《政府采購法》及其相關制度對貨物、服務類采購項目的評分標準有著具體、明確的規定,涵蓋評分方法、價格分比重、基準價的算法等,而《招標投標法》及其相關制度中的規定較為籠統。如何設置評分標準,是本項目實施機構及代理機構與財政部門爭議較大的一個問題。

  《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第五十二條第四款明確,“采用綜合評分法的,貨物項目的價格分值占總分值的比重(即權值)為30%至60%;服務項目的價格分值占總分值的比重(即權值)為10%至30%。執行統一價格標準的服務項目,其價格不列為評分因素。”《財政部關于加強政府采購貨物和服務項目價格評審管理的通知》第二條進一步明確,“綜合評分法中的價格分統一采用低價優先法計算,即滿足招標文件要求且投標價格最低的投標報價為評標基準價,其價格分為滿分。”而《招標投標法》對具體評分標準設置未作規定。

  綜上,根據項目實際情況,本項目第一次采購,社會資本和施工總承包同時招標,即“兩招并一招”,存在屬工程類還是服務類招標的問題。項目評分采用了綜合評分法,價格分使用低價優先法。本項目第二次招標依據省發改委要求,排除施工總承包后,屬于純粹的社會資格招標采購,項目執行依據明確清晰,嚴格按照《政府采購法》及相關制度執行。應放軍 浙江省臺州市財政局)

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